www.ssoar.info
Mecanismul supravegherii sistemului financiar în Uniunea Europeană Belobrov, Angela
Veröffentlichungsversion / Published Version Zeitschriftenartikel / journal article
Empfohlene Zitierung / Suggested Citation: Belobrov, A. (2014). Mecanismul supravegherii sistemului financiar în Uniunea Europeană. Studii Europene, 1, 64-83. https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0168-ssoar-421919
Nutzungsbedingungen: Dieser Text wird unter einer Deposit-Lizenz (Keine Weiterverbreitung - keine Bearbeitung) zur Verfügung gestellt. Gewährt wird ein nicht exklusives, nicht übertragbares, persönliches und beschränktes Recht auf Nutzung dieses Dokuments. Dieses Dokument ist ausschließlich für den persönlichen, nicht-kommerziellen Gebrauch bestimmt. Auf sämtlichen Kopien dieses Dokuments müssen alle Urheberrechtshinweise und sonstigen Hinweise auf gesetzlichen Schutz beibehalten werden. Sie dürfen dieses Dokument nicht in irgendeiner Weise abändern, noch dürfen Sie dieses Dokument für öffentliche oder kommerzielle Zwecke vervielfältigen, öffentlich ausstellen, aufführen, vertreiben oder anderweitig nutzen. Mit der Verwendung dieses Dokuments erkennen Sie die Nutzungsbedingungen an.
Terms of use: This document is made available under Deposit Licence (No Redistribution - no modifications). We grant a non-exclusive, nontransferable, individual and limited right to using this document. This document is solely intended for your personal, noncommercial use. All of the copies of this documents must retain all copyright information and other information regarding legal protection. You are not allowed to alter this document in any way, to copy it for public or commercial purposes, to exhibit the document in public, to perform, distribute or otherwise use the document in public. By using this particular document, you accept the above-stated conditions of use.
STUDII EUROPENE
Mecanismul supravegherii sistemului financiar în Uniunea Europeană Conf. univ. dr. Angela BELOBROV
[email protected] Academia de Studii Economice din Moldova, Moldova Abstract: The health of the economy and the effectiveness of monetary policy depend on a sound financial system. Bank supervision involves monitoring and examining the condition of banks and their compliance with laws and regulations. If a bank under the Central Bank’s or other authority's jurisdiction is found to have problems or be non compliant with the authority of supervision may use its authority to request that the bank correct the problems. Bank regulation includes issuing specific regulations and guidelines to govern the operations, activities and acquisitions of banking organizations. On other hand, both theory (game theory) and practice (recent financial crisis) indicate that national interests prevail in cross-border resolution. National authorities aim for the least-cost solution for domestic taxpayers. This results in an undersupply of the public good of communautaire and global financial stability. To preserve the internal market in banking, this paper proposes a supranational approach to banking supervision and resolution in Europe. Key-words: regulation, prudential supervision, European System of Central Banks, European System of Financial Supervisors (ESFS), banking union, single supervisory mechanism (SSM), single mechanism of resolution (SMS).
INTRODUCERE Dată fiind importanţa sistemului financiar pentru buna funcţionare a economiei în ansamblul său, asigurarea funcţionării corespunzătoare a acestuia reprezintă o prioritate a factorilor de decizie. În acest sens, trebuie să fie definite clar reguli și norme de comportament și activitate, atât pentru instituțiile financiare, cât și pentru restul agenților economici implicați în activități financiare și economice, dar și de instituire a unui sistem de supraveghere permanentă a respectării acestora. I. PREZENTAREA PROBLEMEI ȘI FORMULAREA IPOTEZELOR Problema reglementării și supravegherii bancare devine extrem de complexă la nivelul arhitecturii actuale ale UE și UEM, care sunt constituite în baza Tratatelor UE, ce prevăd că în Uniunea Europeană sistemul de reglementare şi supraveghere este bazat pe controlul în ţara de origine. Pe de altă parte, recenta criză financiară a demonstrat insuficiența și incapacitatea acestui sistem de reglementare și supraveghere de a asigura îndeplinirea de către sistemul financiar a funcțiilor sale economice. Și cel mai grav, legislaţia generală a falimentului aplicată băncilor s-a dovedit, în multe cazuri, a fi ineficientă şi prea lentă pentru a preveni crize financiare sistemice. Este bine cunoscut faptul că dimensiunile unui proces integraționist sunt date, în principal, de axa verticală, cea a adâncimii gradului de integrare şi cea orizontală, respectiv numărul de state membre. Până în prezent, la nivel planetar cel mai înalt grad de integrare este atins de Uniunea Europeană, care este în faza de uniune economică şi monetară, dar care şi-a propus şi realizarea uniunii politice. Astăzi, Uniunea Europeană reprezintă expresia mai multor trepte evolutive de integrare, pe 1
1/2014 care le-a parcurs regionalismul şi multilateralismul în viaţa economică internaţională. De aceea, UE trebuie să pună bine în corelaţie componente esenţiale cum sunt: interesele fiecărui cetățean european în parte, interesele fiecărui agent economic privat care activează în UE, și chiar și interesele fiecărui agent economic care are relații economice cu agenții economici din UE, interesele strategice ale autorităţilor guvernamentale din ţările implicate, grupurile de interese din ţările membre, grupurile de interese şi autorităţile din ţările terţe. Bazându-ne pe analiza intensității și vitezei creșterii dimensiunii procesului integraționist, intuim necesitatea regândirii sistemului actual de supraveghere bancară la nivelul UE și atribuirea majorității sau chiar a tuturor competențelor în domeniul supravegherii către autoritățile de rang comunitar. Intuim, de asemenea, necesitatea extinderii, precizării și adâncirii utilizării unor instrumente, precum și necesitatea instituirii de noi tehnici și instrumente de supraveghere bancară, ținând cont de specificul relațiile intracomunitare. Pe termen lung autorul se așteaptă ca reglementarea băncilor care activează pe teritoriul UE să fie realizată de către o autoritate unică de rang supra-guvernamental, care să ajungă să fie identică supravegherii actuale la nivelul statelor suverane din punct de vedere a cuprinderii în aria sa a tuturor instituțiilor care practică activitățile reglementate, dar și instituirea de noi instrumente de supraveghere capabile să capteze manifestările tuturor riscurilor în contextul intensificării procesului de integrare, dar și în special a celui de globalizare. II. METODE DE CERCETARE Cercetarea prezintă o încercare de a înțelege problemele impuse în materie de reglementare și supraveghere a sistemului financiar și bancar în contextul creării uniunii monetare și în perspectiva creării uniunii bancare la nivel european. Prin utilizarea propriei experiențe ca cercetător, cercetarea literaturii de specialitate și a reglementărilor UE disponibile publicului larg, am realizat o radiografie a mecanismului supravegherii bancare la nivelului UE-28 în prezent (începutul anului 2014). III. STUDIEREA PROBLEMEI În vederea prevenirii apariţiei crizelor financiare sau a falimentelor la nivelul instituțiilor financiare şi protejarea consumatorilor de abuzuri de piaţă, pieţele financiare trebuie să fie atent reglementate şi supravegheate, totodată, asigurându-se că intervenţiile din partea statului să nu restricţioneze activitatea normală a acestora. Reglementarea pieţelor financiare dimpotrivă are menirea de a ajuta pieţele să-şi sporească eficienţa. III. A. Esența reglementării și supravegherii sistemului financiar, în general, și a sistemului bancar, în particular Din perspectivele expuse mai sus, precizăm că reglementarea reprezintă procesul de stabilire a regulilor ce trebuie respectate de către participanţii la piaţa financiară şi oferă cadrul legislativ de realizare a supravegherii pieţei. Intervenţia statului, realizată nemijlocit de către guvern, în cadrul procesului de reglementare se impune datorită eşecurilor pieţelor, concretizate în asimetrie informaţională, a manifestării de externalităţi şi diminuarea competiţiei prin concentrarea puterii de piaţă la nivelul anumitor instituţii financiare. În același timp, în sens restrâns, supravegherea prudenţială are ca scop protejarea clienţilor prin asigurarea stabilităţii instituţiilor financiare.
2
STUDII EUROPENE În sens larg, scopul supravegherii este de a asigura sănătatea sectorului bancar. Mario Draghi, guvernatorul BCE, în anul 1999 a definit sănătatea sectorului bancar prin trei trăsături: flexibilitatea, care reprezintă capacitatea sistemului de a se adapta eficient la modificările rapide ale mediului economic; reziliența, care reprezintă capacitatea sistemului de a continua să funcţioneze chiar în condiţii de şocuri economice; stabilitatea internă, care reprezintă capacitatea sistemului de a nu genera el însuşi şocuri economice majore care să conducă la o criză financiară *1+. Reglementarea pieţelor financiare are, aşadar, trei mari obiective: 1. menţinerea competiţiei; 2. protecţia investitorilor împotriva fraudelor sau a unor abuzuri similare; 3. asigurarea că intermediarii financiari nu îşi asumă riscuri prea mari sau greu de evaluat, şi că nu periclitează stabilitatea sistemului financiar global. Există însă posibilitatea ca intervenţia guvernamentală în direcţia reglementării pieţelor financiare să conducă la accentuarea birocraţiei şi la restricţionarea activităţilor realizate pe pieţele financiare. În mod tradiţional, sistemul bancar a fost supus unui grad înalt de reglementare şi supraveghere. Deşi în numeroase ţări se observă o tendinţă de dereglementare a sistemului bancar, activitatea bancară continuă să rămână, pe plan mondial, una din activităţile economice cele mai normate. Reglementarea constituie în esență o derogare de la principiul libertăţii comerţului şi industriei. În cazul dat derogarea de la principiile libertății economice se explică prin rolul special al băncilor în cadrul unei economii naţionale, ele fiind implicate în creaţia monetară, finanţarea economiei, administrarea sistemului naţional de plăţi şi gestiunea economiilor publicului. Externalităţile reprezintă un alt factor ce impun reglementarea şi supravegherea pieţelor financiare, întrucât, în cazul falimentului unei bănci, există riscul ca şi alte instituţii financiare să se confrunte cu probleme similare. În astfel de situaţii, de obicei, apare fenomenul de contagiune, întrucât în economia contemporană băncile relaţionează intens unele cu altele. Mai mult, comportamentul deponenţilor poate agrava situaţia, întrucât în situaţia în care aceştia află că o anumită bancă se confruntă cu probleme vor recurge la retrageri masive, de frică să nu-şi piardă economiile. Efectul de turmă conduce chiar şi la retrageri la nivelul băncilor care în perioada dată nu se confruntă cu probleme. Toate acestea pot determina apariţia unei crize bancare. De aceea reglementarea şi supravegherea pieţelor financiare sunt absolut necesare. O altă problemă este hazardul moral. Ca exemplu, asigurarea depozitelor bancare de către guvern poate crea stimulente pentru asumarea unor riscuri excesive din partea băncilor comerciale, iar în aceste cazuri este nevoie de o supraveghere prudenţială adecvată pentru contracararea acestui tip de comportament şi asigurarea stabilităţii instituţiilor financiare. În funcţie de motivele care stau la baza aplicării, deosebim trei ipostaze ale reglementărilor bancare: (i) reglementarea economică; (ii) reglementarea prudenţială și (iii) reglementarea monetară [2].
3
1/2014 În timp ce reglementarea economică are drept scop să obţină asigurarea că băncile mobilizează resurse şi acordă credite în condiţii de eficienţă economică, s-ar părea că scopul reglementării prudenţiale ar fi reducerea reglementării economice (dereglementarea economică), însă dacă e să fim expliciți reglementarea prudenţială urmărește să garanteze alocarea eficientă a resurselor, să minimizeze riscurile pe care şi le asumă băncile şi să asigure stabilitatea şi sănătatea financiară a fiecărei bănci şi a sistemului bancar în ansamblu, în același timp scopul reglementării monetare este menţinerea stabilităţii valorii externe şi interne a monedei naţionale prin controlul exercitat asupra lichidităţii totale a sistemului bancar. III. B. Procesul tehnologic de realizare a supravegherii bancare Din punct de vedere tehnic, supravegherea bancară cuprinde sistemul de pârghii şi modele decizionale, pe care statul le utilizează pentru a garanta stabilitatea sistemului financiar (băncile fiind intermediari principali pe piața financiară), având drept obiective principale: - menţinerea stabilităţii şi încrederii în sistemul bancar, ceea ce de facto reprezintă protecţia împotriva riscului sistemic; - protecţia clienţilor (în special a deponenţilor) împotriva pierderilor financiare în cazul falimentului băncilor; - protejarea clienţilor (consumatorilor) împotriva abuzurilor din partea băncilor; - contracararea riscului moral indus de existenţa dispozitivului de siguranţă (“safety net”) a sistemului bancar; - asigurarea unui sistem bancar eficient şi competitiv. Din perspectiva realizării tehnologice, în sens restrâns, supravegherea presupune analiza datelor raportate de bănci (aşa-numita supraveghere off-site), verificarea pe teren a conformităţii datelor raportate şi identificarea altor elemente faptice relevante (supravegherea on-site) precum şi luarea măsurilor necesare pentru rezolvarea problemelor prudenţiale identificate. Inspecţiile la faţa locului reprezintă cea mai complexă formă de supraveghere a sistemului bancar. Echipele care au sarcina să inspecteze instituțiile bancare trebuie să verifice cu predilecţie acele activităţi care au cea mai mare probabilitate de a pune banca în faţa unor riscuri importante, obiectivul fiind remedierea deficienţelor de management şi control intern ale băncilor înainte ca performanţele financiare ale acestora să se deterioreze. Prin modalitatea „on-site” se urmăresc trei obiective: - verificarea exactităţii rapoartelor prudenţiale transmise autorităţii de supraveghere, controlarea realităţii şi acurateții acestora; - asigurarea respectării legilor şi reglementărilor cu caracter bancar, a altor dispoziţii legale; - confirmarea stării de sănătate a băncilor. Supravegherea de tip „off-site” permite autorităţii de supraveghere să analizeze, în mod sistematic „sănătatea” băncilor, bănci care trebuie să prezinte periodic Băncii Centrale (rapoarte) cu privire la: - bilanţul periodic (lunar, trimestrial și anual); - situaţia contului de profit şi pierdere; - alte aspecte ale activităţii bancare (lichiditatea, solvabilitatea, expuneri mari, expuneri valutare, etc.). 4
STUDII EUROPENE Obiectivele supravegherii pe baza raportărilor societăţilor bancare sunt orientate în următoarele direcţii: - urmărirea primirii în termen de la băncile comerciale a raportărilor privind indicatorii de prudenţă bancară; - analiza în dinamică şi evaluarea gradului de performanţă şi a sănătăţii fiecărei societăţi bancare în parte, precum şi a întregului sistem bancar; - depistarea cazurilor de neîncadrare în indicatorii de prudenţă bancară sau de încălcare a legii în vederea luării măsurilor necesare pentru prevenirea deteriorării situaţiei financiare a băncilor, precum şi pentru aplicarea sancţiunilor legale în situaţia nerespectării normelor elaborate de Banca Centrală. În sens larg, supravegherea prudenţială presupune, pe lângă cele menţionate anterior, efectuarea de analize privind stabilitatea financiară, emiterea normelor prudenţiale privind funcţionarea băncilor, autorizarea înfiinţării şi funcţionării acestora, precum şi măsurile de scoatere în afara sistemului a băncilor neviabile şi de protecţie a depunătorilor. Supravegherea prudenţială este un proces ce presupune parcurgerea a patru paşi, care considerăm că reprezintă pilonii supravegherii bancare: Pasul I - licenţierea şi autorizarea instituţiilor financiare stabileşte dacă o anumită instituţie financiară îndeplineşte anumite condiţii (legate de integritate, onestitate, reputaţie) pentru a fi capabilă să ofere servicii financiare de calitate; Pasul II - monitorizarea permanentă a sănătăţii instituţiilor financiare şi a sistemului financiar în ansamblul său, iar în particular verificarea calităţii activelor, a adecvării capitalului, a lichidităţii, a managementului şi a controlului intern; Pasul III - sancţionarea şi penalizarea în cazul nerespectării reglementărilor, fraudelor, managementului deficitar sau altor abateri; Pasul IV - managementul situaţiilor de criză prin asigurarea unui împrumutător de ultimă instanţă, asigurarea depozitelor bancare şi gestionarea cazurilor de insolvenţă. Deci am putea considera sistemul de autorizare drept precondiții ale supravegherii bancare. Importanța acesteia derivă din faptul că autorizarea reduce asimetria informaţională existentă între acţionarii şi conducătorii băncii recent înfiinţate, pe de o parte, şi posibilii deponenţi şi investitori, pe de altă parte, care nu pot face distincţia în perioada de început a băncii între o entitate potenţial viabilă şi una sortită eşecului. În vederea obţinerii şi menţinerii autorizaţiei bancare, entităţile trebuie să satisfacă anumite cerinţe prudenţiale. Cerinţele prudențiale pot să se diferențieze de la o ţară la alta în ceea ce priveşte dispoziţiile de detaliu; în unele țări detaliile pot fi atent definite în reglementări, iar în altele pot fi prevăzute mai pe larg, permiţând autorităţii de supraveghere o anumită discreţie în interpretarea lor. Există însă un șir de cerinţe de bază pentru autorizarea bancară, care se regăsesc în majoritatea sistemelor de supraveghere [3]: - banca trebuie să aibă acţionari şi membri ai consiliului de administraţie corespunzători (această noţiune include integritatea şi reputaţia în comunitatea oamenilor de afaceri, precum şi forţa financiară a tuturor acţionarilor majori); 5
1/2014 - conducerea băncii trebuie să fie onestă şi demnă de încredere şi trebuie să posede aptitudini şi experienţă corespunzătoare pentru a conduce banca într-o manieră sănătoasă şi prudentă; - organizarea şi controlul intern din bancă trebuie să fie consecvent faţă de planurile şi strategiile sale de afaceri; - banca trebuie să aibă o structură juridică compatibilă cu structura sa operaţională; - banca trebuie să aibă un capital adecvat pentru a face faţă riscurilor inerente în funcţie de natura şi dimensiunea activităţii sale; şi - banca trebuie să aibă o lichiditate suficientă pentru a satisface ieşirile de fonduri. Suplimentar la acestea există cerinţe mai detaliate prescrise, printre care: indicatori numerici minimi pentru adecvarea capitalului şi lichidităţii băncii, expunerii la diverse riscuri. Dacă în ceea ce priveşte ideea generală a necesităţii supravegherii prudenţiale a băncilor există un consens pe plan internaţional, sub aspectul modului concret de desfăşurare a acestei activităţi există diferenţieri notabile între practicile diferitelor ţări. Pentru a asigura sistemului bancar şi economiei securitate şi stabilitate, sistemul de reglementare nu acţionează numai sub aspect legislativ, în sensul de a stabili normele necesare îndeplinirii obiectivelor enumerate. O latură principală a reglementării în acţiune este activitatea organelor de supraveghere bancară menite să asigure aplicarea reglementărilor în cele mai bune condiţii şi deci să controleze şi să monitorizeze activitatea care poate fi decisivă în înfăptuirea obiectivelor propuse. Cu referință la organizarea supravegherii bancare la nivel statal, în teoria și practica bancară s-au delimitat trei concepte fundamentale potrivit cărora fiecare ţără se poată aplica principiul supravegherii bancare: 1) Autoritatea supravegherii bancare să fie încredinţată unei instituţii guvernamentale (de regulă, Ministerul Finanţelor). În acest caz, avantajul ar fi că toate băncile ar contribui prin activitatea lor la susţinerea programului guvernamental de dezvoltare economico-socială a ţării, dar apare dezavantajul că băncile şi-ar pierde autonomia propriu-zisă, fiind aservite unor interese politice, atâta timp cât se tinde spre o politizare a ministerelor. 2) Autoritatea supravegherii bancare să fie atribuită unei instituţii independente. În cazul în care se optează pentru această variantă, avantajul este că ar fi promovate în economie criterii ştiinţifice, tehnocrate, însă există riscul ca economia să fie aservită unui grup de persoane care, dacă îşi pierd moralitatea, beneficiază de o anumită putere şi de o serie de avantaje materiale. 3) Cel de-al treilea concept se referă la încredinţarea autorităţii de supraveghere bancară Băncii Naţionale, în calitatea ei de bancă centrală şi de emisiune. Având în vedere că scopul supravegherii este asigurarea viabilităţii şi stabilităţii sistemului bancar. În multe ţări s-a optat pentru această variantă, banca centrală, ca manager al politicii monetare şi creditor de ultimă instanţă, fiind considerată instituţia cea mai potrivită pentru realizarea acestui deziderat [4]. III. C. Cadrul fundamental al supravegherii bancare în UE Cele două tratate ale Uniunii Europene – Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht) și Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene – prevăd că în Uniunea Europeană sistemul de reglementare şi supraveghere este bazat pe controlul în ţara de origine, în condiţiile recunoaşterii mutuale la nivelul instituţiilor naţionale de supraveghere.
6
STUDII EUROPENE Astfel, o instituţie financiară este autorizată şi supravegheată în ţara de origine şi poate săşi extindă activităţile în întreaga Uniune, fără o supraveghere suplimentară din partea autorităţii din ţara în care se extinde. Autoritatea din ţara gazdă trebuie să recunoască supravegherea autorităţii din ţara de origine şi trebuie stabilite standarde minime privind supravegherea prudenţială în acord cu directivele europene. Pe de altă parte, instituţiile financiare, care operează prin intermediul subsidiarelor, sunt autorizate şi supravegheate în cadrul ţării gazdă. Întrucât activităţile desfăşurate la nivelul sistemului bancar sunt diferite de cele derulate pe pieţele de capital, supravegherea la nivelul celor două componente principale ale unui sistem financiar naţional presupune implementarea unor direcţii diferite. În ceea ce priveşte pieţele de capital, la nivelul Uniunii Europene există o directivă privind supravegherea pieţelor prin instrumente financiare care trebuie implementată de către statele membre. Băncile din UE se confruntă cu mai multe niveluri de reglementări (figura 1).
Figura 1. Supravegherea bancară şi stabilitatea financiară în UE Sursa: compilat de autor. Primul nivel de reglementări pentru băncile din UE îl constituie reglementările naţionale; al doilea este directiva rezoluţiei bancare; al treilea nivel este participarea la procesul proiectării unui mecanism integrat. Toate se întâmplă în paralel. Precizăm că rezoluţia bancară reprezintă o alternativă la procedurile obişnuite de insolvenţă ce permite să se trateze în mod eficient situaţia unei instituţii aflate în dificultate cu luarea în considerare a interesului public general. Conform Comisiei Europene, rezoluţia bancară reprezintă reorganizarea unei bănci cu probleme (fie prin proces administrativ, fie judiciar) care urmăreşte menţinerea stabilităţii financiare, continuitatea serviciilor bancare şi revitalizarea băncii. Conform prevederilor Tratatului asupra UE responsabilitatea directă pentru supravegherea bancară şi stabilitatea financiară revine autorităţilor competente ale fiecărui stat membru al UE, totodată tratatul i-a încredinţat Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) misiunea de „a contribui la buna desfăşurare a politicilor promovate de autorităţile competente în ceea ce priveşte supravegherea prudenţială a instituţiilor de credit şi stabilitatea sistemului financiar".
7
1/2014 SEBC monitorizează şi evaluează stabilitatea financiară la nivelul zonei euro şi al UE
Figura 2. Rolul SEBC în supravegherea bancară şi stabilitatea financiară în UE Sursa: compilat de autor Îndeplinirea acestei atribuţii presupune trei linii principale de acţiune: În primul rând, SEBC monitorizează şi evaluează stabilitatea financiară la nivelul zonei euro şi al UE. Această activitate completează şi sprijină activitatea paralelă la nivel naţional, desfăşurată de băncile centrale naţionale şi de autorităţile de supraveghere în scopul menţinerii stabilităţii financiare în statul respectiv. În al doilea rând, SEBC oferă instituţiilor financiare consiliere cu privire la definirea şi revizuirea cerinţelor de reglementare şi de supraveghere. Această activitate se desfăşoară în mare parte prin participarea BCE la organismele internaţionale şi europene de reglementare şi de supraveghere, cum ar fi Comitetul de la Basel pentru supraveghere bancară, Comitetul bancar european şi Comitetul european al autorităţilor de supraveghere în domeniul bancar. În al treilea rând, BCE promovează cooperarea între băncile centrale şi autorităţile de supraveghere pe probleme de interes comun (de exemplu, supravegherea sistemelor de plăţi, gestiunea crizelor financiare). Aceste activităţi se desfăşoară cu asistenţa Comitetului pentru supraveghere bancară, care reuneşte experţi ai băncilor centrale şi ai autorităţilor de supraveghere din UE. Experiența crizei economice recente a evidențiat deficiențe majore ale supravegherii financiare, atât în cazuri individuale, cât și la nivelul sistemului în ansamblu, modelele naționale de supraveghere nu au reușit să țină pasul cu globalizarea financiară și cu realitatea piețelor financiare europene, bazate pe integrare și interconectare, în cadrul cărora numeroase instituții financiare desfășoară activități transfrontaliere, așa cum reiese din Raportul De Larosière *6+. De asemenea, aceasta a adus în prim plan problemele grave la nivel de cooperare, coordonare, coerență și încredere între autoritățile naționale de supraveghere. III.D. Noul cadrul al supravegherii bancare în UE Implicându-se activ în procesul de reinstaurare al încrederii în instituțiile financiare, în data de 23 septembrie 2009, Comisia Europeană a adoptat o comunicare cu privire la un pachet de proiecte legislative privind supravegherea sectorului financiar în Europa. Scopul acestor măsuri este acela de a remedia deficiențele în domeniul supravegherii financiare europene și de a contribui activ la prevenirea viitoarelor crize financiare. Pachetul de proiecte legislative propune constituirea unui Comitet european pentru riscuri sistemice, care să monitorizeze și să evalueze riscurile ce amenință stabilitatea sistemului financiar în ansamblu și a unui Sistem european al supraveghetorilor financiari pentru supravegherea instituțiilor financiare individuale. 8
STUDII EUROPENE Cauzele reformării cadrului fundamental reies și din nevoia de consolidare a percepţiei asupra solidităţii instituţiilor de credit prin propunerea unui supraveghetor mai credibil şi desprins de suspiciunea de partizanat naţional, nevoia ruperii cercului vicios al legăturii dintre băncile din zona EURO şi criza datoriilor suverane a unor ţări din regiune, nevoia de reducere a oportunităţilor de arbitraj internațional şi eliminarea tendinţei de fragmentare a pieţei unice a serviciilor financiare, dar și din nevoia de asigurare a premisei pentru recapitalizarea directă a băncilor din zona EURO de către ESM. Drept urmare, în anul 2010 în UE a fost creat un cadru european de supraveghere al sistemului financiar, constituit din mai multe instituții responsabile de supravegherea macro și microprudențială (figura 3).
Comitetul european pentru riscuri sistemice (CERS, engl. European Systemic Risk Council – ESRC) este un organism independent al Uniunii Europene și este responsabil de supravegherea macroprudenţială a sistemului financiar în vederea prevenirii sau reducerii riscurilor sistemice la nivelul Uniunii Europene. CERS are rolul de a monitoriza și a garanta detectarea din timp a riscurilor macroeconomice și a celor din sistemul financiar (supraveghere macroprudențială). Misiunea CERS este de a emite din timp avertismente cu privire la riscurile susceptibile să apară și recomandări privind măsurile ce se impun în vederea gestionării riscurilor respective. Crearea CERS urmează să soluționeze una dintre problemele fundamentale evidențiate în contextul crizei – vulnerabilitatea sistemului financiar în fața unor complexe riscuri sistemice sectoriale și
9
1/2014 transectoriale interconectate. Legislaţia privind constituirea CERS a intrat în vigoare la data de 16 decembrie 2010. Avertismentele și recomandările emise de CERS sunt de natură generală sau se referă la anumite state membre; se stabilește, de asemenea, un termen limită precis pentru reacția politică necesară. Aceste avertismente/recomandări ar fi direcționate prin Consiliul ECOFIN și/sau noile autorități europene de supraveghere. CERS este responsabil de monitorizarea respectării recomandărilor sale, pe baza rapoartelor primite de la destinatarii acestor recomandări. CERS nu are nici un fel de prerogative juridice. Cu toate acestea, CERS trebuie să exercite o influență majoră asupra destinatarilor avertismentelor/recomandărilor prin calitatea înaltă a analizelor sale și prin participarea la lucrări a tuturor guvernatorilor băncilor centrale și a autorităților de supraveghere din UE, precum și a Comisiei. CERS răspunde integral în fața Consiliului și a Parlamentului European. De reținut este faptul că în cazul unor probleme financiare de amploare CERS nu ar avea nici un fel de responsabilități directe în gestionarea crizelor. Componenta Consiliului European pentru Riscuri Sistemice propusă de Comisia Europeană are în vedere următoarea structură: membrii (președintele BCE, vicepreședintele ales de către membrii CERS, guvernatorii băncilor centrale naționale ai statelor membre ale UE, vicepreședintele BCE, președinții celor trei autorități europene de supraveghere și un membru al Comisiei Europene), observatorii (un reprezentant al autorităților naționale de supraveghere, care îl însoțește pe guvernatorul băncii centrale și președintele Comitetului economic și financiar). Comitetul comun al autorităţilor naţionale şi europene de supraveghere (engl. ESAs Joint Committee), numit Comitetul comun are principala sarcină garantarea consecvenței transsectoriale a activității, în cadrul acestuia participând și celelalte instituții de supraveghere, avînd în asamblu sarcina să ajungă împreună la poziții comune în domeniul supravegherii conglomeratelor financiare și în alte chestiuni transsectoriale. În ceea ce privește supravegherea microprudențială, anterior creării noului cadru, la nivelul UE existau trei comitete competente în domeniul serviciilor financiare pentru supraveghere microfinanciară numai cu rol consultativ, respectiv Comitetul european al inspectorilor bancari (CEIB), Comitetul european al inspectorilor pentru asigurări și pensii ocupaționale (CEIAPO) și Comitetul autorităților europene de reglementare a piețelor valorilor mobiliare (CAERPVM). Punctul central al microsupravegherii rămâne și în continuare la nivel național, iar autoritățile naționale de supraveghere rămân în continuare responsabile pentru supravegherea entităților individuale. La momentul creării noului cadru, aceasta reflecta faptul că mijloacele financiare de salvare a instituțiilor financiare se mențineau la nivelul statelor membre și al contribuabililor naționali. Sistemul european al supraveghetorilor financiari (SESF, engl. The European System of Financial Supervision (ESFS) este format din trei autorităţi de supraveghere sectorială: - Autoritatea bancară europeană (ABE, engl. EBA - The European Banking Authority) este o autoritate independentă a UE, cu sediul la Londra, care are ca obiectiv asigurarea unui nivel eficient şi consecvent de reglementare şi supraveghere prudenţială în întregul sector bancar din UE. Obiectivele sale generale sunt menţinerea stabilităţii financiare în UE şi asigurarea integrităţii,
10
STUDII EUROPENE eficienţei şi bunei funcţionări a sectorului bancar. ABE este o autoritate independentă, însă răspunde în faţa Parlamentului European, a Consiliului Uniunii Europene şi a Comisiei Europene. Principala sarcină a ABE este să contribuie, prin adoptarea ghidurilor şi standardelor tehnice obligatorii, la crearea cadrului de reglementare unic european în sectorul bancar. Cadrul de reglementare unic are ca obiectiv furnizarea unui set unic de norme prudenţiale armonizate pentru instituţiile financiare de pe întreg teritoriul UE, contribuind la crearea unor condiţii de concurenţă echitabile şi oferind un nivel ridicat de protecţie deponenţilor, investitorilor şi consumatorilor. Autoritatea are, de asemenea, un rol important în promovarea convergenţei practicilor de supraveghere pentru a asigura aplicarea armonizată a normelor prudenţiale. ABE are și mandatul de a evalua riscul şi vulnerabilităţile sectorului bancar al UE, în special prin rapoarte periodice privind evaluarea riscurilor şi simulări de criză la nivel paneuropean. ABE acționează, de asemenea, în domeniul activităților instituțiilor de credit, ale conglomeratelor financiare, ale societăților de investiții, ale instituțiilor de plată și ale instituțiilor emitente de monedă electronică, în legătură cu aspecte care nu sunt abordate în mod direct în alte directive, inclusiv aspecte de guvernanță corporativă, raportare financiară și audit, cu condiția că astfel de acțiuni să fie necesare pentru asigurarea aplicării eficace și consecvente a actelor respective. Alte sarcini prevăzute în mandatul ABE includ investigarea aplicării insuficiente a legislaţiei UE de către autorităţile naţionale, luarea deciziilor în situaţii de urgenţă, medierea dezacordurilor între autorităţile competente în situaţii transfrontaliere şi funcţionarea ca organism consultativ independent pentru Parlamentul European, Consiliu sau Comisia Europeană. - Autoritatea europeană pentru asigurări și pensii ocupaționale (AEAPO, eng. EIOPA) are drept responsabilităţi de bază sprijinirea stabilității sistemului financiar, transparenţei pieţelor şi produselor financiare, precum şi protecţia consumatorilor de asigurări şi a membrilor şi beneficiarilor schemelor de pensii private. - Autoritatea europeană pentru valori mobiliare și piețe (AEVMP, eng. ESMA) contribuie la păstrarea stabilităţii sistemului financiar european şi la îmbunătăţirea protecţiei investitorilor prin asigurarea integrităţii, transparenţei, eficienţei şi a bunei funcţionări a pieţelor de valori mobiliare. Ca instituţie independentă, ESMA îşi atinge obiectivul prin elaborarea unui cadru unic de reglementare pentru pieţele financiare ale UE şi prin asigurarea aplicării unitare a acestuia la nivelul întregii Uniuni Europene. ESMA favorizează convergenţa în domeniul de supraveghere atât între reglementatorii de valori mobiliare cât şi în celelalte sectoare financiare, colaborând strâns cu celelalte autorităţi europene de supraveghere. - și două comitete. Structura propusă de Comisia Europeană pentru Sistemul European al Autorităților de Supraveghere Financiară are următoarea formă: un Comitet Director format din reprezentanții celor trei autorități europene de supraveghere și ai Comisiei. Consiliul de supraveghere al fiecărei autorități europene de supraveghere este format din președinții autorităților europene de supraveghere și președinții autorităților naționale de supraveghere corespunzătoare și observatori (un reprezentant al Comisiei, un reprezentant al
11
1/2014 CERS și un reprezentant al autorității naționale de supraveghere corespunzătoare din fiecare țară AELS-SEE). Consiliul de administrație al fiecărei autorități europene de supraveghere va fi format din reprezentanți desemnați din partea autorităților naționale de supraveghere corespunzătoare și din partea Comisiei. Obiectivul principal al SESF este de a asigura aplicarea corespunzătoare a normelor aplicabile sectorului financiar pentru a menține stabilitatea financiară, generând astfel încredere în sistemul financiar în ansamblu și asigurând o protecție suficientă pentru clienții serviciilor financiare. Principalele sarcini ale SEFS sunt: (1) Să asigure un set unic de norme armonizate. Autoritățile trebuie să elaboreze standarde tehnice obligatorii în anumite domenii și pe baza unor criterii care vor fi enunțate în legislația comunitară. (2) Să garanteze aplicarea coerentă a normelor UE. Autoritățile europene de supraveghere ar trebui să aibă, în anumite cazuri bine definite de legislația comunitară, mijloacele necesare pentru a asigura aplicarea coerentă a legislației comunitare. (3) Să creeze o cultură comună în materie de supraveghere și să asigure practici de supraveghere coerente. Autoritățile europene de supraveghere trebuie să construiască o cultură europeană comună în domeniul supravegherii și să promoveze practici de supraveghere coerente, de exemplu prin elaborarea unor programe comune de formare profesională și prin participarea, în calitate de observatori, la reuniunile colegiilor autorităților de supraveghere. Ele, de asemenea, au dreptul să promoveze utilizarea delegării sarcinilor și responsabilităților de la o autoritate națională de supraveghere la alta. (4) Prerogative totale de supraveghere pentru anumite entități. Autoritățile europene de supraveghere au responsabilitatea de a autoriza și supraveghea anumite entități cu activități paneuropene. Aceste responsabilități includ prerogative de investigare, inspecții la fața locului și decizii de supraveghere. (5) Garantarea unei reacții coordonate în situații de criză. Autoritățile europene de supraveghere trebuie să faciliteze colaborarea și schimbul de informații între autoritățile competente, să acționeze ca mediator dacă este nevoie, să verifice fiabilitatea informațiilor care ar trebui să fie disponibile pentru toate părtile și să ajute autoritățile competente la definirea și implementarea deciziilor adecvate. (6) Colectarea informațiilor microprudețiale. Autoritățile europene de supraveghere trebuie să fie responsabile pentru agregarea tuturor informațiilor microprudențiale pertinente provenind de la autoritățile naționale de supraveghere. În acest scop, trebuie creată o bază de date europeană centrală, care să fie administrată de autoritățile europene de supraveghere. (7) Asumarea unui rol internațional. Autoritățile europene de supraveghere ar putea avea un anumit rol în ceea ce privește activitățile internaționale, inclusiv acordurile tehnice cu organizații internaționale și cu administrațiile țărilor terțe de același nivel. De asemenea, autoritățile naționale de supraveghere ar putea asista Comisia în luarea deciziilor de echivalență referitoare la regimurile de supraveghere din țările terțe.
12
STUDII EUROPENE (8) Măsuri de salvgardare. Cadrul pentru exercitarea competențelor menționate urmează să fie prezentat în mod exhaustiv și detaliat în legislația sectorială aplicabilă. Aceste competențe se vor acorda în deplină conformitate cu prevederile Tratatului de la Lisabona. Autoritățile ce compun Cadrul european de supraveghere al sistemului financiar funcţionează ca autorități independente în furnizarea de expertiză tehnică pentru Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene şi Comisia Europeană și au un rol esențial în stabilirea unui set unic de norme în domeniu. La 9 mai 2010, cele 27 de state membre ale Uniunii Europene au fost de acord să creeze Fondul european de stabilitate financiară (engl. FESF – The European Financial Stability Facility)[7]. Mandatul FESF este de a proteja stabilitatea financiară în Europa, prin acordarea de asistență financiară pentru statele membre din zona euro. FESF este autorizat să folosească următoarele instrumente legate de condițiile impuse: să ofere împrumuturi pentru țările aflate în dificultate financiară (de exemplu, de salvare a Greciei); să intervină pe piețele primare și secundare ale datoriei. Intervenția pe piața secundară a datoriei va avea loc numai în baza unei analize a BCE, în care se va recunoaște existența unor circumstanțe excepționale de pe piața financiară și riscuri la adresa stabilității financiare; să acționeze pe baza unui program de precauție; să recapitalizeze finanțarea instituțiilor financiare, prin împrumuturi către guverne. FESF este susținut de angajamentele de garantare din statele membre din zona euro pentru un total de € 780mlrd și are o capacitate de împrumut de € 440 de miliarde. În 2011, acestuia i-a fost atribuit cel mai bun, rating de credit (AAA de către Standard & Poor și Fitch Ratings, AAA de către Moody). III.E. Crearea uniunii bancare europene Arhitectura de supraveghere descrisă nu a demonstrat suficiență și în timpul Consiliului European de toamnă desfășurat la Bruxelles în luna octombrie 2012, liderii europeni au căzut de acord să introducă un organism unic pentru supravegherea sistemului bancar. Noul sistem prevede diminuarea influenței guvernelor asupra băncilor, considerându-se că acestea stau la baza crizei financiare și prevede includerea tuturor celor peste 6.000 de bănci din zona euro. Începând cu luna noiembrie 2012 și până în noiembrie 2013 instituțiile UE, în strictă corespundere cu prevederile legislației europene, au realizat un șir de acțiuni (emiterea și aprobarea de acte juridice) consacrate constituirii Uniunii Bancare [8]. Ca urmare, Acordul privind uniunea bancară, încheiat târziu în seara zilei de miercuri 18 decembrie 2013 la Bruxelles, reprezintă un progres important în integrarea europeană. Principalul argument în favoarea înfiinţării Uniunii Bancare Europene (UBE) este că problemele bancare naţionale pot fi mai uşor gestionate de către o autoritate centrală europeană, în speţă de către Banca Centrală Europeană. UBE este un obiectiv ambiţios, care reprezintă însă doar o etapă din viziunea pe termen lung asupra integrării economice şi fiscale la nivel european, având rolul de a restaura încrederea în bănci şi în moneda unică. Abandonul opţiunilor naţionale în materie de politică financiară şi supraveghere bancară şi deci a suveranităţii naţionale, în favoarea unei autorităţi europene unice, aduce în centrul 13
1/2014 discursurilor conceptul de financial trilema. Acesta evidenţiază imposibilitatea îndeplinirii simultane a trei obiective, şi anume: stabilitatea financiară, menţinerea politicilor financiare naţionale şi integrarea financiară. Elementele constitutive ale UBE sunt reprezentate de: a) crearea unui mecanism unic de supraveghere – MUS, (engl. Single Supervisory Mechanism - SSM) cu atribuţii în sfera monitorizării directe a băncilor din zona euro, în aplicarea imparţială şi strictă a unui set comun de reglementări prudenţiale, în controlul riscurilor şi prevenirea evenimentelor de criză. b) un sistem comun, paneuropean, de protecţie a deponenţilor care prevede armonizarea depozitelor protejate, plăţi mai rapide şi o mai bună finanţare a schemelor de garantare, prin finanţarea ex-ante a schemelor de garantare a depozitelor şi un mecanism de împrumut reciproc cu caracter obligatoriu. c) un cadru integrat de management al crizelor la nivelul UE (engl. European recovery and resolution framework), care să instituie instrumente pentru redresarea şi/sau rezoluţia bancară controlată, în scopul prevenirii apariţiei crizelor sau pentru gestionarea lor într-o fază incipientă. Regulamentul privind mecanismul unic de supraveghere „Regulamentul UE nr. 1024/2013 al Consiliului din 15 octombrie 2013” [9] a intrat în vigoare la 3 noiembrie 2013. Regulamentul conferă BCE atribuţii specifice de supraveghere și prevede că BCE îşi va asuma pe deplin atribuţiile de supraveghere la data de 4 noiembrie 2014, respectiv la 12 luni de la intrarea în vigoare a regulamentului. „Mecanismul unic de supraveghere” înseamnă sistemul de supraveghere financiară compus din BCE și din autoritățile naționale competente ale statelor membre participante, astfel cum se prevede la articolul 6 din regulament. Crearea unui mecanism unic de supraveghere în toamna anului 2014 va reprezenta un moment de referinţă în vederea realizării unei uniuni bancare în Europa. Uniunea bancară constituie unul dintre cele patru fundamente pentru o Uniune Economică şi Monetară autentică. Uniunea bancară vizează construirea unui cadru financiar integrat în vederea salvgardării stabilităţii financiare şi a reducerii la minimum a costurilor eşecurilor bancare. Uniunea bancară va fi bazată pe un cadru unic, cuprinzător şi detaliat, de reglementare pentru serviciile financiare. Autoritatea bancară europeană (ABE) deţine competenţa perfecţionării cadrului de reglementare şi a monitorizării implementării sale. Întru completarea mecanismului unic de supraveghere din 2012, Comisia Europeană a propus un mecanism unic de rezoluţie1 (MUR) pentru Uniunea Bancară. Mecanismul unic de rezoluţie bancară este menit să centralizeze competenţele-cheie şi resursele pentru a gestiona eşecul oricărei bănci din zona euro şi din alte state membre participante la Uniunea Bancară.
1
DEX: rezolúție, rezoluții, s. f. 1. Hotărâre luată de un colectiv în urma unor dezbateri. 2. Rezolvare pe care cel în drept o dă unei cereri, unui act etc. 3. (Med.) Dispariție a semnelor de boală sau a unui proces patologic. 4. (Jur.) Desființare, cu efect retroactiv, a unui contract, în cazul în care una din obligațiile reciproce, cărora acesta le dă naștere, nu a fost executată.
14
STUDII EUROPENE Mecanismul unic de rezoluţie pentru uniunea bancară urma să completeze mecanismul unic de supraveghere bancară şi constituie o nouă etapă spre uniunea bancară, care are drept obiectiv eliminarea legăturii între criza bancară şi criza datoriilor. La 8 noiembrie 2013 BCE a publicat avizul privind mecanismul unic de rezoluţie (MUR). Acest aviz a fost emis la solicitarea Consiliului UE şi a Parlamentului European. BCE sprijină în totalitate instituirea unui mecanism unic de rezoluţie. BCE consideră că un proces decizional centralizat în materie de rezoluţie va consolida stabilitatea UEM şi că MUR va reprezenta o completare necesară a mecanismului unic de supraveghere. Dacă o bancă din zona euro va întâmpina grave dificultăţi financiare, BCE, în calitate de supervizor, va trage semnalul de alarmă. În acest moment, consiliul de rezoluţie (la început format din 300 de angajaţi) va face recomandări Comisiei, cea care va lua decizia dacă va pune în practică procedura de rezoluţie bancară. Propunerea de regulament privind MUR cuprinde trei cerinţe esenţiale pentru o rezoluţie eficientă: I. un sistem unic; II. o autoritate unică înzestrată cu competenţe decizionale; III. un fond unic finanţat ex ante de sectorul bancar. Comisia a propus înfiinţarea Fondului unic de rezoluţie bancară sub controlul Comitetului unic de rezoluţie pentru a asigura că în timpul procesului de restructurare, banca beneficiază de un sprijin financiar pe termen mediu. Fondul unic de rezoluţie bancară va fi finanţat prin contribuţii ale sectorului bancar, înlocuind fondurile naţionale de rezoluţie ale statelor membre care fac parte din zona euro şi ale statelor membre care participă la uniunea bancară. BCE consideră esenţială separarea responsabilităţilor autorităţilor de rezoluţie şi de supraveghere. BCE sau autorităţile naţionale competente, în conformitate cu Regulamentul privind mecanismul unic de supraveghere, ar trebui să deţină responsabilitatea exclusivă de a evalua dacă o instituţie de credit se confruntă sau este susceptibilă de a se confrunta cu dificultăți majore. Prin urmare, evaluarea în scopul supravegherii va constitui o premisă necesară pentru ca o instituţie să facă obiectul unei proceduri de rezoluţie. BCE întâmpină favorabil solicitarea Consiliului UE privind adoptarea legislaţiei în cursul mandatului actual al Parlamentului European. De asemenea, sprijină cu fermitate calendarul preconizat, potrivit căruia MUR va intra în vigoare începând cu data de 1 ianuarie 2015. De îndată ce mecanismul unic de supraveghere va deveni operaţional, iar procesul de supraveghere va începe să se realizeze la nivel european, acelaşi lucru va trebui să fie valabil şi pentru procesul de rezoluţie. BCE sprijină, de asemenea, implementarea mai timpurie (înainte de anul 2018) a instrumentului de recapitalizare internă, care constituie un element esenţial al Directivei privind redresarea şi rezoluţia bancară. BCE ia notă de eforturile întreprinse în vederea introducerii modificărilor necesare pentru a putea utiliza articolul 114 („armonizarea dispozițiilor naționale”) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene drept temei juridic posibil. Aceasta ar facilita instituirea MUR fără a fi necesară modificarea Tratatului. 15
1/2014 Avizul BCE prevede că este mai oportună menţinerea unei separări funcţionale clare între supraveghere şi rezoluţie, evitându-se astfel potenţialele conflicte de interese. BCE recomandă participarea sa, în calitate de observator, în cadrul reuniunilor executive şi reuniunilor plenare ale Comitetului unic de rezoluţie. În momentul de față avizul conține și următoarele prevederi: - MUR ar trebui instituit până la data la care BCE îşi asumă responsabilităţile depline de supraveghere; - domeniul de aplicare al MUR ar trebui să includă toate instituţiile de credit din statele membre ale UE care participă la mecanismul unic de supraveghere; - BCE susține că instituţiile ar trebui să facă obiectul unei proceduri de rezoluţie numai după ce o autoritate de supraveghere a apreciat că acestea se confruntă sau sunt susceptibile de a se confrunta cu dificultăți majore. Urmare al instituirii MUR, la 1 ianuarie 2014 în zona euro (UE18), plus statele membre în strânsă cooperare, activează aproximativ 6000 bănci în total. Practic, la nivelul UE a fost stabilită o diviziune a competenţelor între BCE și autoritățile naționale de supraveghere. Băncile considerate „semnificative” vor fi supravegheate direct de către BCE. O bancă este considerată semnificativă atunci când se îndeplinește una din următoarele 5 condiții: (i) Valoarea activelor sale depășește 30 de miliarde €; (ii) Valoarea activelor sale depășește atât de 5 miliarde de € cît și 20% din Produsul Intern Brut al statului membru în care se află; (iii) Banca este una dintre cele trei bănci cele mai importante ale țării în care se află; (iv) Banca are activități transfrontaliere vaste (conceptul dat urmează a fi definit); (v) Banca primește asistență de la un fond de salvare a zonei euro. În jur de 150 de bănci vor fi supravegheate direct de către BCE, reprezentând aproximativ 80% din activele bancare. Supravegherea acestor bănci este realizată de BCE, în baza cadrului de reglementare creat de ABE. În același timp, BCE poate prelua competențele de supraveghere pentru orice bancă, în cazul când consideră necesar. Celelalte, aproximativ 5850 de bănci (denumite generic bănci mai puțin semnificative), ce constituie 20% din sectorul bancar al UE, se află sub supravegherea zilnică a autorităților naționale, cu toate că BCE va menține autoritatea finală de supraveghere asupra acestor bănci. La nivelul UE, în plus faţă de tehnicile tradiţionale de reorganizare, rezoluţia bancară utilizează instrumente specifice (de exemplu bănci punte, fuziune forţată, achiziţii asistate, vânzări parţiale de active) pentru a atinge obiectivele de mai sus. Procesul este gestionat de o autoritate de rezoluţie care poate fi diferită în ţările membre (bancă centrală, autoritate de supraveghere financiară, schemă de garantare a depozitelor, minister de finanţe, autoritate specială). Finanţarea rezoluţiei se realizează de către scheme de garantare a depozitelor sau fonduri de rezoluţie separate, constituite ex-ante. Principiile generale ale rezoluției bancare prevăd următoarele: - acţionarii sunt primii care suportă pierderile;
16
STUDII EUROPENE - creditorii suportă pierderile după acţionari în funcţie de rangul de prioritate al creanţelor lor stabilit de directiva BRR ; - conducerea executivă a instituţiei este înlocuită; - cadrele superioare de conducere suportă pierderi proporţional cu răspunderea individuală pentru intrarea în criză a instituţiei în conformitate cu legislaţia civilă sau penală; - în general creditorii din aceeaşi clasă sunt trataţi în mod egal; - principiul “No creditor worse off” – nici un creditor nu suportă pierderi mai mari faţă de situaţia în care instituţia ar fi fost lichidată prin procedurile normale de insolvenţă. Directiva prevede utilizarea câtorva instrumente de rezoluţie: vânzarea activității, instituția-punte, separarea activelor, recapitalizarea internă. Precizăm că mecanismul unic de supraveghere presupune o decizie la nivel naţional: de ordin strategic; de adaptare a legislaţiei bancare naţionale. Intrarea în vigoare a mecanismului unic de rezoluţie este prevăzută pentru 2015, însă regulile pe baza cărora ar urma să stabilească ordinea creditorilor în cazul salvării unei bănci nu vor fi operaţionale decât în 2018. În perioada următoare, Comisia urmează să modifice regulile în materie de ajutoare de stat pentru bănci, astfel că înainte ca băncile să poată solicita o finanţare publică acţionarii şi creditorii subordonaţi vor fi primii care vor trebui să contribuie. IV. TESTAREA IPOTEZELOR Parcurgerea unei liste vaste de articole, reglementări, și chiar și articole din mass-media, discuțiile întreținute cu economiști practicieni și teoreticieni permit autorului să concluzioneze că ipoteza înaintată în cadrul prezentului studiu tinde să se afirme. Evenimentele înregistrate în ultimii trei ani evidențiază la nivelul UE parcursul către instituirea unui sistem de supraveghere unic sub jurisdicția unei autorități supranaționale unice. Mecanismul instituit la momentul actual prevede deja ridicarea competențelor la nivel supra-național din perspectiva evitării hazardului moral și partizanatului la nivelul autorităților naționale. Prima schimbare de fond şi cea mai importantă se referă la faptul că rezoluţia bancară a devenit, din excepţie, regulă. În viitor, la nivelul UE, este puţin probabil să se înregistreze falimente bancare derulate potrivit dreptului comun ca urmare a externalităţilor negative enorme. Acest fapt are la bază simpla ipoteză că e prea scump de a lăsa o bancă să cadă. Instituirea Fondului de rezoluție bancară constituie de facto o garantare a faptului că niciodată contribuabilii nu vor mai reprezenta unica formă de apărare împotriva colapsului bancar și că depozitele bancare obișnuite se bucură de un înalt nivel de protecție. Studiul demonstrează, de asemenea, că noul mecanism prevede utilizarea de noi instrumente de rezoluție. Autorul ține să afirme că așteaptă și în continuare să fie create și implementate noi instrumente de rezoluție conforme atît cerințelor reglementărilor economice și celor prudențiale (cu costuri minime și în vederea asigurării maxime a riscurilor). 17
1/2014 CONCLUZII Indiferent de posibilitatea de analiză și cercetare a esenței supravegherii bancare din diverse perspective și la diverse niveluri de profunzime, obiectivul-cheie al supravegherii prudenţiale este de a menţine stabilitatea şi încrederea în sistemul financiar. Un rol important în realizarea unei supravegheri financiare și implicit și supravegheri bancare îi revine existenței unui cadru regulator de calitate, așa cum reglementarea oferă cadrul legislativ necesar supravegherii prudenţiale, care are rolul de a asigura îndeplinirea regulilor şi un climat favorabil pe pieţele financiare. Crearea mecanismului unic de supraveghere la nivel european corespunde dezideratelor economice teoretice și bunelor practici în domeniu, așa cum un prim principiu al supravegherii prudenţei bancare constă în delegarea de competenţe unei autorităţi de a superviza, în virtutea unor reguli şi principii legale, modul în care se organizează şi se desfăşoară activitatea bancară în economie. Considerăm important să precizăm și importanța construirii unei arhitecturi de supraveghere bancară la nivel european din perspectiva factorului psihologic, care nu poate fi nicidecum neglijat. În vederea elucidării importanței acestuia, amintim doar că sub aspect economic, în anul 2008 conflictul social legat de modificarea vârstei de pensionare de către guvern (pentru ajustarea fondului de pensii) din Grecia, care este de fapt o țară de 11 milioane de locuitori nu amenința să schimbe echilibrul în lume și nici măcar în Europa. Sub aspect emoţional însă, după falimentul Lehman din America, anvelopele aprinse pe străzile Atenei au dat frisoane chiar și unor economii mai puternice. În contextul descris, autorul ține să precizeze că însăşi existenţa autorităţii de supraveghere bancară constituie un factor psihologic care contribuie la creşterea încrederii în sistemul bancar. Totodată, o supraveghere prudenţială de calitate reprezintă o condiţie necesară, dar nu şi suficientă pentru a avea un sistem bancar și un sistem financiar sănătoase. Alte condiţii includ asigurarea unui cadru macroeconomic stabil, a unui sistem juridic funcţional, a unui sistem contabil care să permită reflectarea situaţiei patrimoniale corecte a companiilor, a unui sistem echitabil de impozitare a profiturilor băncilor, a unui sistem financiar nebancar bine dezvoltat. Practica a arătat că, deşi crizele bancare au apărut şi în economii puternic dezvoltate, ele au fost mai frecvente în economii în tranziţie sau în curs de dezvoltare, la care o parte dintre condiţiile de mai sus nu erau îndeplinite. Odată cu globalizarea pieţelor financiare în domeniul supravegherii bancare a apărut necesitatea unor direcţii clare de reglementare la nivel supranaţional pentru asigurarea stabilităţii financiare globale. Printre aceste instituţii se numără Comitetul Basel pentru Supraveghere Bancară. Până în prezent, Comitetul a adoptat trei acorduri privind reglementarea şi supravegherea în sistemul bancar, în 1988, în 2004 şi în 2010, denumite informal Basel I, Basel II şi Basel III. În cadrul Uniunii Europene s-a ajuns la consensul implementării prevederilor acordurilor Basel. Pentru a oferi sistemului bancar european stabilitate, Comisia Europeană a propus o serie de modificări ale reglementărilor în domeniu, concretizate prin aprobarea cadrului Directivei IV a 18
STUDII EUROPENE cerinţelor de Capital şi a Regulamentului de Capital, în deplină concordanţă cu acordurile internaţionale încheiate în cadrul BASEL III. Concomitent cu creșterea dimensiunii procesului integraționist și al globalizării, sporesc în progresie geometrică și provocările față de stabilitatea și reziliența sistemului financiar. Referințe bibliografice: 1. Draghi, Mario. How to restore financial stability. Available online: http://www.bis.org/review/r080922b.pdf (visited at15.01.2014) 2. Dardac, N., Moinescu, B. Politici monetare și tehnici bancare (note de curs). București, 2007. 153p. Disponibil online: http://www.ase.ro/upcpr/profesori/756/PMTB_cig.pdf (vizitat la 16.01.2014) 3. Rolul organului de supraveghere bancară ISA 1004. Disponibil online: http://www.contabilii.ro/index.php?option=com_content&view=article&id=1499:94-rolulorganului-de-supraveghere-bancar-isa-1004&catid=119:examenauditor&Itemid=151 (vizitat la 16.01.2014) 4. Trenca, I. Metode şi Tehnici Bancare. Cluj-Napoca: Editura Casa Cărţii de Ştiinţă, 2008. p.15 5. Moldovan, I.-A. Sistemul financiar – factor mobilizator sau inhibator în economia de piață. București: Editura ASE, 2012 6. Raportul De Larosière. Disponibil online: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf (vizitat la 16.12.2013) 7. About EFSF. Disponibil online: http://www.efsf.europa.eu/about/index.htm (vizitat la 16.12.2013) 8. BCE. Construirea uniunii bancare. Disponibil online: http://www.ecb.europa.eu/ssm/establish/html/index.ro.html (vizitat la 16.12.2013) 9. Regulamentul UE nr. 1024/2013 al Consiliului din 15 octombrie 2013. Disponibil în limba română pe site-ul BCE: Disponibil online: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:287:0063:0089:RO:PDF(vizitat la 16.12.2013) 10. MAE România. Politica de coeziune a Uniunii Europene. Disponibil online: http://www.mae.ro/node/1623 (vizitat la 16.12.2013) 11. GHEŢU, Daniela. În culisele supravegherii unice. Disponibil online: http://www.primm.ro/inculisele-supravegherii-unice_895.html (vizitat la 16.12.2013) 12. Păun, Cristian. Money, central banks, monetary policy and regulation of modern banking system. Februarie 2010. Disponibil online: http://mpra.ub.unimuenchen.de/33462/1/MPRA_paper_33462.pdf (vizitat la 16.12.2013) 13. Gavrilă–Paven, I. Uniunea Europeană – formă avansată de integrare economică internaţională. http://www.oeconomica.uab.ro/upload/lucrari/820063/34.pdf (vizitat la 16.12.2013) 14. Wikipedia. Banca Centrală Europeană. Disponibil online: http://ro.wikipedia.org/wiki/Banca_Central%C4%83_European%C4%83 (vizitat la 16.12.2013)
19
1/2014 15. Popescu-Mereacre, C. Aprofundarea integrării europene vizavi de extinderea Uniunii Europene: implicaţiile acestor tendinţe pentru Republica Moldova. Disponibil online: www.ipp.md/public/files/.../Const-Popescu.doc(vizitat la 16.12.2013) 16. Site-ul web oficial al Uniunii Europene. Disponibil online: http://europa.eu/ 17. Site-ul web oficial al Băncii Centale Europene. Disponibil online: https://www.ecb.europa.eu (vizitat la 16.12.2013) 18. Sinteze ale legislației UE. Disponibil online: http://europa.eu/legislation_summaries (vizitat la 16.01.2014) 19. Versiune consolidată a tratatului privind funcţionarea Uniunii Europene. Disponibil online: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:ro:PDF (vizitat la 16.01.2014) 20. Regulamentul (UE) nr. 1093/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a Autorității europene de supraveghere (Autoritatea bancară europeană), de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 009/78/CE a Comisiei. Disponibil online: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:331:0012:01:RO:HTML (vizitat la 16.01.2014) 21. Art. 18 al Protocolului (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene. Disponibil on-line: http://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c_32620121026ro_protocol_4.pdf (vizitat la 16.01.2014) Copyright©Angela BELOBROV
20
