Legiferarea Si Principiile Desfasurarii Acesteia 62_64

REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT

Nr. 9, 2011

Legiferarea şi principiile desfăşurării acesteia într-un stat de drept Emil Gagiu, doctorand (AȘM) Recenzent: Gheorghe Costachi, doctor habilitat în drept, profesor universitar (AȘM) SUMMARY What is a legislative process? In a narrow sense of the word, it is the process of preparation, working-out of a legal rule, as well as its discussing and approving by the government, Parliament and by the President. The process is finished by the publication of a law in the Collection of Laws.

L

egiferarea (activitatea legislativă), fiind una din formele de creare a normelor juridice (de drept), este orientată, în special, spre crearea legilor. În general, legile sunt adoptate de către parlamente (în cazurile statelor federale – de către parlamentul federal şi de către parlamentele subiecților federaţiei), precum şi nemijlocit de către populaţia ţării prin intermediul referendumurilor republicane (naţionale). Referindu-ne la termenul de „adoptare a legilor”, vom nota că acesta dispune de câteva accepţiuni. Prin adoptarea legii poate fi înţeles nu doar votarea de către organul legiuitor a unui anumit proiect de lege, fapt după care acesta devine lege (adoptarea legii în sens direct), dar şi întreg setul de măsuri care precedează şi urmează după procesul votării, măsuri de creare a legii de la iniţiativa legislativă până la intrarea în vigoare a noii legi (adoptarea legii în sens larg)1. Indiferent de sensul în care vom privi conceptul în discuţie, totuşi momentul-cheie care poate fi desprins este că rolul principal în activitatea de elaborare a legii îi revine parlamentului ca organ legislativ suprem al statului, deoarece anume acesta examinează proiectele de legi atribuindu-le forţa juridică de lege. De aceea, activitatea legislativă în care proiectelor de legi li se conferă statutul de lege de către organele parlamentare este determinată ca fiind activitate legislativă parlamentară. Crearea legilor este principalul scop al activităţii de legiferare, moment ce o distinge de alte tipuri/forme de creare a normelor juridice şi îi determină particularităţile. De obicei, legea este privită ca act normativ ce dispune de forţă juridică superioară, ce reglementează cele mai importante relaţii sociale din cadrul statului, adoptat în cadrul unui proces complex de către organul legislativ suprem sau nemijlocit de către popor prin intermediul referendumului naţional2-4. În acelaşi timp, după cum susţine A.N. Kokotov, scopul principal al activităţii de legiferare constă nu numai în adoptarea cu o anumită regularitate a diferitelor legi, dar şi în asigurarea renovării permanente, perfecţionării întregului sistem de legi ce funcţionează în cadrul statului. O asemenea abordare presupune inevitabil cerinţa transformării activităţii de legiferare într-o activitate profesională, cu implicarea mai multor actori competenţi în materie5.

62

Crearea legilor în cadrul activităţii parlamentare, de regulă, include o serie de acţiuni consecutive: elaborarea proiectelor de legi; pregătirea proiectelor către examinare; examinarea proiectelor de legi de către organul legislativ şi adoptarea de legi; legalizarea legilor adoptate prin semnare, publicarea lor, determinarea ordinii de intrare în vigoare. Legalizarea legilor presupune luarea de către subiectul competent a hotărârii de a include legea adoptată de către parlament în sistemul legislaţiei. Hotărârea dată sancţionează începerea acţiunii legii. Adesea legalizarea este atribuită în sarcina preşedintelui ţării, care legalizează legile prin promulgarea lor. Evident, etapa legalizării este proprie şi pentru procesul de adoptare a actelor normative subordonate legilor, numai că în cazul dat se manifestă prin înregistrarea acesteia în Registrul de stat al actelor normative. Cel mai adesea, procesul legislativ este constituit din aşa etape ca: iniţiativa legislativă, promulgarea legii de către preşedintele statului, publicarea actului normativ. Fiecare dintre aceste etape dispune de un statut şi trăsături distincte, dar împreună ele formează un proces legislativ unic, ce reflectă logica devenirii legii de la elaborarea proiectului până la adoptare şi publicare.6 Întrucât activitatea legislativă parlamentară constă nu doar în adoptarea diferitelor legi, dar şi în perfecţionarea profesională a sistemului legislativ al ţării în ansamblu, este evident că conţinutul acesteia este cu mult mai complex, cuprinzând mai multe momente decât cele enunţate. În acest sens, A.N. Kokotov identifică câteva direcţii permanente de activitate a organelor parlamentare şi a altor subiecte: – elaborarea politicii legislative, prognozarea modificărilor legislative, a consecinţelor social-economice, social-politice şi de altă natură a adoptării noilor legi; – organizarea şi desfăşurarea discuţiilor publice pe marginea problemelor de funcţionare şi de optimizare a sistemului legislativ; – planificarea activităţii de elaborare a proiectelor de legi; – coordonarea eforturilor diferiţilor participanţi ai activităţii legislative; – evidenţa de stat a legilor adoptate, unificarea bazei de date referitoare la legi;

Nr. 9, 2011

– sistematizarea legislaţiei în vigoare (codificarea, încorporarea); – asigurarea tehnico-materială a activităţii de legiferare; – perfecţionarea calificării profesionale a deputaţilor, angajaţilor aparatului Parlamentului şi a altor subiecţi şi instituţii implicate în activitatea legislativă. Astfel, drept obiect al activităţii legislative a Parlamentului servesc nu numai proiectele de legi şi procedurile de legalizare a legilor adoptate, dar şi sistemul legislaţiei ţării în ansamblu. Însăşi activitatea legislativă parlamentară cuprinde nu numai acţiuni de creare a legilor, de optimizare a sistemului legislativ, dar şi acţiuni ce asigură profesionalismul şi calitatea acestora. Sub acest aspect, activitatea legislativă este o modalitate de asigurare a dinamicii sistemului de legi. În acelaşi context, ar fi oportun a invoca un moment destul de important al legiferării, şi anume, procedura legislativă, prin care se înţelege ordinea prestabilită de trecere a proiectelor de legi şi alte acte legislative până la adoptare şi intrare în vigoare7. În fiecare ţară, procedura legislativă îşi are particularităţile sale, dar peste tot ea este strict reglementată normativ, în special la nivelul Constituţiei, al legilor, precum şi al instrucţiunilor şi regulamentelor prin care se stabileşte ordinea activităţii de creare a actelor normative. Astfel, procedura legislativă constă dintr-o serie de reguli elaborate şi consfinţite juridic, care stabilesc ordinea pregătirii şi adoptării diferitelor acte normativ-juridice. Totodată, merită enunţat faptul că procesul de creare a legilor nu se reduce la regulamente şi reguli de procedură. Acesta este şi un proces de cunoaştere cu diferite dificultăţi, în ceea ce priveşte alegerea obiectului şi a metodelor de reglementare legislativă8. În mod special, particularităţile legiferării (printre care forţa juridică superioară a legilor) o fac distinctă de alte activităţi de creare a dreptului (normelor juridice), determinând necesitatea fundamentării ştiinţifice a acesteia. Parlamentul în cadrul activităţii legislative trebuie să tindă spre o asemenea formă de reglementare care să răspundă intereselor statului şi societăţii, şi în acelaşi timp să fie suficient de receptiv la toate schimbările din societate, pentru a reacţiona corespunzător şi la momentul oportun. Aceasta este posibil doar prin combinarea mecanismului legislativ raţional organizat cu procedurile democratice de pregătire şi luare a deciziilor. Altfel este inevitabilă calitatea joasă a legilor şi impactul lor negativ asupra dezvoltării societăţii. Pornind de la complexitatea legiferării, pe care am urmărit-o până acum, considerăm a fi inevitabilă şi deosebit de importantă respectarea anumitelor principii în procesul desfăşurării acesteia. În viziunea cercetătorului A.N. Kokotov, aceste principii sunt comune pentru toate tipurile de activitate de creare a dreptului9. Dintre acestea, în viziunea domniei sale, fac parte: principiul legalităţii, fundamentării ştiinţifice, utilizării experienţei juridice, democratismul şi principiul legăturii cu practica10. În doctrină11 mai sunt evidenţiate şi unele principii speciale ale activităţii de creare a dreptului, aşa ca: principiul folosirii celor mai optime şi desăvârşite forme de exprimare a voinţei statului, principiul elaborării şi exa-

REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT

minării migăloase a proiectelor de legi; operativitatea activităţii de creare a legilor; luarea în considerare maximal posibil a legislaţiei anterioare, a tuturor legăturilor funcţionale ale normelor juridice, folosirea celor mai progresive mijloace şi procedee ale tehnicii juridice. Autoarea A.V. Vâstropova susţine că activitatea legislativă se bazează şi se desfăşoară conform unor aşa principii constituţionale ca12: legalitatea, democratismul, transparenţa, profesionalismul, planificarea, caracterul sistemic şi principiul etapizării. Referindu-ne nemijlocit la aceste principii, vom nota că principiul legalităţii este propriu atât procedurii de adoptare a actului normativ juridic, cât şi conţinutului acestuia. Legalitatea este un principiu constituţional obligatoriu, ce realizează ideea justeţei sociale şi democraţiei sub forma regimului politico-juridic, format graţie metodei speciale de activitate a statului orientată spre respectarea şi realizarea strictă şi riguroasă a normelor dreptului în corespundere cu principiul subordonării, care exprimă şi garantează voinţa poporului, a tuturor subiecţilor raporturilor juridice, indiferent de statutul lor social. Astfel, activitatea legislativă a parlamentului trebuie să se desfăşoare strict în corespundere cu competenţele acestuia. Conţinutul actelor normative trebuie să corespundă idealurilor statului de drept şi a societăţii civile, normelor şi principiilor internaţionale general recunoscute13. Pentru a funcţiona eficient, activitatea legislativă trebuie să se fundamenteze pe o bază juridică solidă care să reglementeze atât conţinutul, cât şi laturile procesual-procedurale ale activităţii parlamentului. Astfel, este necesar un complex de legi interdependente în frunte cu Constituţia ca Lege Supremă. Democratismul este, de asemenea, un principiu important al activităţii legislative. O direcţie importantă de dezvoltare a sistemului politic al statului în etapa contemporană este participarea tot mai activă a cetăţenilor în sfera de conducere a statului, inclusiv în procesul de legiferare. Acest fapt permite studierea mai completă şi luarea în consideraţie în conţinutul legilor a necesităţilor şi intereselor diferitelor pături sociale, grupuri ale populaţiei, prin aceasta sporind calitatea legilor. O cale importantă de realizare a acestui principiu o constituie iniţiativa legislativă populară14. Principiul transparenţei constă din caracterul deschis al procesului legislativ, discutarea liberă a proiectului de legi. La examinarea proiectelor, e necesar să fie luate în consideraţie toate opiniile şi propunerile chiar dacă sunt contradictorii. Acest principiu se realizează prin intermediul şedinţelor publice ale parlamentului. Spre regret, Regulamentul Parlamentului nu dezvoltă prevederile art.65 alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova, potrivit cărora şedinţele Parlamentului sunt publice, nefiind clar sub ce formă se poate concretiza caracterul public al acestora. În acelaşi timp, deficienţe pot fi atestate şi la capitolul transparenţei conlucrării parlamentului cu societatea civilă în cadrul activităţii de legiferare. În acest caz, este destul de evident că doar publicarea proiectelor de legi pe pagina Web a parlamentului nu numai că este insuficientă, dar şi ineficientă atât timp cât se evită justificarea

63

REVISTA NAŢIONALĂ DE DREPT

Nr. 9, 2011

refuzului sau respingerii anumitelor propuneri legislative parvenite din partea societăţii civile. Evident că, la acest capitol, se cere a fi pus accentul pe dezvoltarea dialogului constructiv. Profesionalismul corpului de deputaţi este considerat a fi un principiu important al procesului legislativ. În ultimul timp, devine tot mai evident faptul că neluarea în consideraţie a acestui moment se răsfrânge destul de negativ asupra calităţii elaborării şi adoptării legilor, precum şi a conţinutului acestora. În general, calificarea înaltă contribuie la o coordonare corectă a activităţii de elaborare a legilor, la prezentarea în caz de necesitate a unor proiecte alternative de acte normative, care să ia în considerare diferite interese ale societăţii, permite desfăşurarea unor experimente ştiinţifice. În condiţiile actuale de transformare a statului nostru, în scopul atingerii unor rezultate prestabilite, o importanţă deosebită capătă principiul planificării procesului legislativ. Planificarea oferă posibilitatea evitării dublărilor şi concentrării eforturilor în direcţia coordonării planurilor de activitate, desfăşurarea unor acţiuni de pregătire, inclusiv a unor consultaţii cu instituţii ştiinţifice şi savanţi, luarea în considerare a rezultatelor ştiinţifice din domeniu. Pentru realizarea acestui principiu, se impun a fi necesare unele transformări în activitatea actuală a parlamentului. Aceasta deoarece, adeseori, parlamentul se abate de la principala sa sarcină – adoptarea legilor. Destul de mult timp şi atenţie sunt acordate soluţionării problemelor organizaţionale şi politice, care cu toate că sunt importante, totuşi nu au legătură cu procesul legislativ. Însăşi practica procedurii permite amânarea examinării proiectelor de legi planificate în favoarea întrebărilor politice şi organizaţionale care sunt incluse în ordinea de zi, practic, spontan. Un alt principiu atestat în literatura de specialitate priveşte caracterul sistemic al legislaţiei, moment de natură să asigure coerenţa internă, lipsa albiturilor şi fundamentarea ştiinţifică a legilor adoptate. Legislaţia în vigoare însă nu dispune de un caracter sistemic, pe alocuri este contradictorie şi declarativă şi adesea îi lipseşte mecanismul de executare (realizare). Una dintre cele mai răspândite greşeli ale legiuitorului constă în faptul că orientându-se spre soluţionarea unei probleme, se concentrează spre momentul-cheie al acesteia, neluând în consideraţie fenomenele care îl însoţesc, consecinţele, precum şi nivelul scăzut al culturii juridice a populaţiei şi a funcţionarilor publici. După cum susţine A.V. Vâstropova, doar principiul caracterului sistemic este în măsură să prevină şi să lichideze aceste neajunsuri ale legilor adoptate15. Respectarea acestui principiu ar duce la evitarea unor aşa practici negative ca modificarea legilor adoptate recent de către noile parlamente. Prin esenţă, respectarea caracterului sistemic al legislaţiei ar duce inevitabil şi la sporirea eficienţei acesteia.

Un principiu indispensabil procesului legislativ este şi principiul etapizării. Orice lege, după cum am enunţat ceva mai sus, este elaborată şi adoptată pe parcursul a câtorva etape. Procesul legislativ în parlament începe cu examinarea prealabilă a proiectelor de legi în cadrul comisiilor parlamentare, după care urmează examinarea acestora în plenul parlamentului în câteva lecturi. Ceea ce se impune a fi menţionat este că în cadrul fiecărei etape este deosebit de important o examinare migăloasă şi detaliată pentru a se ajunge la concluzii de natură să sporească calitatea şi eficienţa viitorului act legislativ. În acelaşi context, considerăm necesar a enunţa şi un alt principiu atestat de autorul V.V. Taleanin, care îl numeşte principiul reglementării „la pachet” a unui anumit grup de relaţii sociale, ceea ce presupune că momentul adoptării legii şi cel al elaborării actelor normative inferioare care să dezvolte prevederile acesteia sunt maximal apropiate în timp. Respectarea acestui principiu face ca legea să funcţioneze eficient practic chiar de la adoptarea sa16. Generalizând, vom sublinia că principiile enunţate sunt deosebit de importante pentru procesul legislativ şi doar realizarea lor complexă şi completă va permite ridicarea calităţii şi eficienţei legilor adoptate şi a practicii parlamentare în ansamblu.

Note: 1 Кокотов А.Н. Законодательная деятельность и парламентский законодательный процесс в РФ. În: Российский юридический журнал, 2006, № 3, c.7. 2 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003, c.362-366. 3 Общая теория права: Учебное пособие. Под ред. А. С. Пиголкина. 2-е издание, испр. и доп. Москва, 1996, c.170-171. 4 Керимов А.Д. Парламентское право Франции. Москва, 1998, c.136-144. 5 Кокотов А.Н. Op. cit., p.9-10. 6 Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс. În: Советское государство и право, 1990, №9, c.10. 7 Выстропова А.В. Парламентское право России: Учебное пособие. Волгоград, 2001, c.29. 8 Котелевская И.В. Op. cit., c.10. 9 Кокотов А.Н. Op. cit., p.11-12. 10 Теория государства и права: Учебник для вузов. Под ред. В.Д. Перевалова. 3-е изд., перераб. и доп. Москва, 2004, c.186. 11 Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореф. дисс. д-ра юридических наук. Москва, 1972, c.7. 12 Выстропова А.В. Op. cit., p.30. 13 Costachi Gh., Hlipcă P. Organizarea şi funcţionarea puterii în statul de drept. Ed. a II-a, revăzută şi completată. Chişinău: S. n., 2011 (Î. S. F.E.-P. „Tipografia Centrală”), p.102-103. 14 ��������������������������������������������������� Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. Москва, 1996, c.115. 15 Ibidem, p.35. 16 Талянин В.В. Качество закона как фактор повышения «социальной престижности» правовой законности. În: Вестник Нижегородского Университета им. Н.И. Лобачевского, Серия право. Государство и право: итоги ХХ века, 2001, №1, c.16.

Semnat pentru tipar 12.10.2011. Formatul 60x84 1/8. Tipar ofset. Coli de tipar conv. 15,0. Tiparul executat la SRL „Cetatea de Sus”. Tiraj – 650.

64